我寻思着想写一个关于政府的系列文章，本文是系列一。

但愿我不是在打嘴仗，能把这个系列写完。：）谁还没有一个梦想呢？

系列一：政府内部的钱是如何运转的？钱从哪里来？又到了哪里去？

要想真正理解政府行为，必然要了解财税。知道政府的钱是怎么来的，又去到了哪里。钱是做事的前提，钱在哪里，发展就在哪里。如果没钱，话说得再好听也难以落实。

系列二：政府是如何通过规划做决策的？

要想把握政府的意图和动向，除了看政府资金的流向和数量，还要看政府文件。通过回溯历史，分析政府是如何将未来几年的国家治理反映在规划里，在言与行之间找到逻辑关系。

系列三：通过政府文件预判未来重点发展的方向。

读“十四五”规划和2035年远景目标纲要等政府文件，从中看国家的治理方向。规划决定了政府未来会在什么方向做重大投资。这是国家的力量，大环境的力量。疫情当下经济发展疲软，政府要如何把经济周期拉平？我们如何从政府规划中窥探出一二？

财政乃国之根本，是国家治理的基础和重要支柱。自新中国成立以来，我国的财政经历了复杂的改革。本文的重点不在于追溯财政改革的历程，而是理清政府的收入与支出结构，顺带提及财政改革的重点内容。

一、分税制改革

【Q1】：为什么要了解分税制改革？

影响我国当下财政体系的一个关键改革，就是1994年的分税制改革。分税制从根本上改变了中央与地方政府在财权上的分配关系，也改变了地方政府干预经济的方式。

【Q2】：分税制如何影响财政收入？

在分税制之前，政府间普遍采用财政包干制，粗略地来看，即地方政府财政收入上交中央后，剩下的都归地方政府所有。

在分税制之后，地方政府需要上交中央的财政资金大幅增加，可自由支配的财政资金大幅减少，甚至出现巨大的收支缺口。

在这种分税制度之下，地方政府需要靠中央通过转移支付做弥补。不过，虽然中央转移支付可以填补预算内收支缺口，但地方政府的日子依然在入不敷出的危险边缘。

地方政府预算内的收入变少，但建设经济的任务却没有减少，甚至加重。发展经济建设需要诸多额外支出，所以政府不得不自行另筹资金。

分税制给地方政府的收入造成的两个“挤压效应”。

第一，中央将一般预算内的主体税种划分为中央收入，将非主要税种划分为地方收入，而且中央后来又将企业所得税和个人所得税划为中央地方共享收入。这种集中财力的制度给地方政府的收入行为带来第一层“挤压效应”。

第二，地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入，而这其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。这是第二层“挤压效应”。

在双重“挤压”下，对地方政府的财政来说，预算内财政增收的重点变成了营业税和土地税收，而预算外财政增收的重点是土地出让金。

二、政府的收入

分税制导致原本属于地方政府的钱被大量划分到中央，加之预算内的财政是受到财政部门核定支出、严格控制的“吃饭财政”，因此地方政府迫切地需要增加财政收入的来源。

【Q3】：地方政府靠什么来支撑起开销巨额的城市化建设？

在回答这个问题前，我们先了解政府的收入都是从哪里来的。

1. 地方财政预算收入

1.1 本级收入

地方政府的本级收入以税收为主。分税制之后，税收主体不再是增值税，而是营业税。营业税主要是对建筑业和第三产业征收，特别是建筑业。

地方政府在2002年后对土地开发、基础设施建设和扩大地方建设规模的热情空前高涨，主要的动力就是来自地方财政收入的变化。

第一，工商税收，包括企业税收与其他商业税收。企业税收主要由增值税、营业税和企业所得税构成。其他商业税包括个人所得税、资源税、城建税、房产税、印花税、车船使用税等。

第二，农业税收。农业四税包括屠宰税、农业税、农业特产税、耕地占用税。

第三，还有其他零散的收入。

1.2 上级的转移支付

中央对地方的转移支付包括三大类：税收返还、专项转移支付、财力性转移支付。

税收返还指的是增值税、消费税以及所得税的基数和增量返还。

专项转移支付是中央拨付给地方政府的、指定了特定用途的资金。

财力性转移支付是中央对地方的其他转移支付。

2. 地方财政预算外收入与非预算收入

预算外收入与非预算收入被认为是地方所有，中央不参与分享。

预算外资金的主体是事业单位的收费，非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地出让收入。

在1994年城镇住房制度改革以及1998年出台《土地管理法》的背景下，地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让。

土地征用和出让成为地方政府预算收入以及非预算收入的最主要来源，这部分资金又被称为“土地财政”。

除了为主的土地征用和出让产生的收入，其他收入还包括与教育、文化、治安、计生、农业等相关的收入。

三、政府的支出

【Q4】：地方政府的钱最终流向了哪里？

虽然没有严格将预算内收入和预算外收入的用途做区分，但一般而言，预算内的财政是受到财政部门核定支出、严格控制的“吃饭财政”，预算外的财政是“办事财政”，即用来提供公共服务、搞基础建设等。

第一，本级收入中的税收收入和上级转移支付中的非专项资金，被用作政府和各类行政事业部门的事业费，主要是工资开支，另外包括日常办公和部门运转费用。

第二，上级转移支付中的专项资金，用于地方的公共建设和公共服务，包括基建、支农、卫生、社会保障、治安等公共品支出。

第三，“土地财政”部分的收入，主要用于城市化建设。

四、政府如何发展经济？

【Q5】：回到前面的问题，除了吃饱饭的钱，地方政府靠什么来发展经济？

由于分税制导致地方政府手里可自由支配的财政资金大幅减少，而地方政府建设经济的任务却依然繁重。为支撑起发展经济建设的诸多支出，政府不得不自行想办法增加财政收入，其中最重要的就是土地收入。

“土地财政”是地方政府在城市化建设过程中的大动脉。

政府通过征税、收费或者经营形式获得的与土地征用和出让相关的收入，其中包括出让土地获得的土地出让金，以及与土地相关的税收。

【Q6】：推动经济增长和城市化建设是地方政府的重要任务。那么，与土地相关的收入是如何在其中发挥作用的？

要回答这个问题，就需要了解三件事，土地财政、土地金融和城市化。

1、土地财政

与政府预算收入财政相比，土地财政被称为“第二财政”，其资金规模巨大、完全由地方政府掌控，是以土地收入为中心的财政收支体系。

土地收入以土地出让费为主。地方政府先将农村集体所有权转变为城市国有，然后在土地市场上通过出让、划拨、租赁和转让等形式将土地转让给土地使用者。在这个过程中，地方政府获得土地相关收入。

土地财政是地方政府推动经济增长和城市化建设的重要资金。

根据周飞舟在《以利为利》中的统计，绍兴2003年的土地财政收入情况为，土地出让金：土地直接税：土地间接税：有关部门收费约为2.5：1：2：1.5

土地财政呈现“费重税轻”的特点。

（1） 土地出让金

土地出让金是土地以拍卖、协议等方式出让后地方政府的总所得。这是用地企业 “一揽子”向政府缴纳的整个使用期限内的租金。

为调动地方征收土地的积极性，1994年规定土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。

（2） 土地有关税费

土地的直接税收和间接税收大部分是地方税收而非中央税收，所以土地开发带来的直接和间接财政税收收入大部分为地方政府获得。

土地直接税收在地方财政上的占比小，因此地方政府在财政上更依赖间接税收。

> 土地直接税收

包括四类，城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。

城镇土地使用税：以纳税人实际占用的土地面积为计税依据而不是土地的实际价值。

土地增值税：国家为了规范土地和房地产交易秩序，抑制房地产开发、转让的暴利行为。受影响的主要是房地产开发企业，特别是开发别墅、公寓、写字楼等高档项目的开发商，以及炒卖楼宇的个人买卖行为。

耕地占用税：国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，依据占用耕地面积计税，一次性征收。

契税：以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的财产税，包括土地和房产这两类，具体含土地使用权的出让和转让、房屋买卖、房屋赠予、房屋交换。在所有的土地直接税收中，契税是最大的税种。

> 土地间接税收

与土地征用以及房地产业有关的税费，主要是建筑业和房地产业，包括涉及土地转让收入的营业税、建筑企业上交的税收、房地产税等。

与土地转让有关的营业税：包括地方政府经营的土地开发公司的营业税。

建筑企业上交的税收：建筑业和房地产业的营业税和企业所得税。

房地产税：房产和城市房产地税。

> 部门收费项目

土地管理部门的收费：包括耕地开垦税、房屋拆迁费、新增城镇建设用地有偿使用费和管理费等。

财政部门的收费：如土地使用费、土地租金。

其他部门的收费：从土地征用到土地出让的过程中涉及许多部门收费，如农业部门、房产部门、水利、交通、邮电和林业等。

2、土地金融

围绕土地建立起来的“土地金融”是一个比“土地财政”更加庞大的资金体系。利用土地出让收入和已征收的城市建设用地，政府通过财政担保和土地抵押取得金融贷款，进而投入到城市建设之中。

在探讨土地金融的运行机制之前，先来了解一下土地金融是如何兴起的。

土地出让金的用途主要分为三类。

第一，用于土地开发和转让，包括“九通一平”。

第二，补充财政支出和土地征用的其他成本。

第三，作为基本资产来成立一些政府下属的开发和建设公司，如城市投资开发有限公司、城市交通投资有限公司等。这些公司属于国有投资公司，被称为“政府性公司”，也叫“地方政府融资平台”。

政府融资平台的成立主要是靠地方政府注入土地出让金。这些公司的功能定位是进行城市公益性基础设施的投资和建设，但实际主要用途是为城市建设而融资。土地出让金被用作资本金，以此获得银行贷款以及其他各路资金。

地方政府利用“土地财政”的钱和已征收的城市建设用地，通过财政担保和土地抵押取得金融贷款，这就是“土地金融”兴起的原因。

【Q7】：土地金融与土地财政是什么关系？

高铁从起步到普及不过十年，钱从哪里来？日新月异的城市建设、高楼林立，钱是从哪里来的？

“土地财政”远不足以撬动每年飞速发展的工业化和城市化，土地真正的力量是“土地金融”。

“土地金融”以土地为抵押，撬动银行信贷和其他各路资金，相当于在“土地财政”上嫁接资本市场，加上了杠杆，所以经济才能飞速扩张。

地方政府的土地出让费支撑起了被称为“第二财政”的土地财政，然后地方政府把土地相关的未来收入资本化，以此获得贷款和各类资金，这就是“土地金融”。

3、“三位一体”的城市化

【Q8】：土地财政与土地金融如何在城市化建设中发挥作用？

第一个过程是土地征用。要想使用农村集体土地，就必须要将农村集体所有权转变为城市国有，然后才可以将土地转让给土地使用者。农业用地经过土地征用，就变成了国有土地。

第二个过程是土地出让。地方政府在土地市场上通过出让、划拨、租赁和转让等形式将土地转让给土地使用者，收取土地出让金。

第三个过程是土地融资。地方政府将土地作为资本，通过地方融资平台获得贷款。

第四个过程是城市化建设。规模巨大的金融资金最终进入城市建设过程。

第五个过程是新一轮土地征用、开发和出让。大兴土木的城市建设对国有建设用地产生大量的需求，需要对城市内未利用或利用率低下的土地进行征用，从而开启了新一轮的“土地—财政—金融—城市建设”的循环。

五、总结

只要财政和金融贷款不断投入到城市建设中，地方政府的税收收入也会不断增加，特别是建筑业、房地产业的税收。那么地方政府还清抵押贷款就不是问题。

此外，财政实力的增强还能进一步扩大融资规模和征地规模，带动新一轮的“征地—出让—贷款—城市建设”的循环。

参考资料：

（1）《以利为利》周飞舟

（2）《置身事内：中国政府与经济发展》兰小欢